陳岱嶺專欄/NGOs 凋零之際,也將是公民社會枯萎之時

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自 2000 年代末,越來越多國家政府對 NGO 的監管採取日益緊縮的措施。其中,最常見、也是最具殺傷力的監管方式,即是透過立法,嚴格限制 NGO 的捐款來源。這樣的做法尤為開發中國家政府所採用,因為大部分本土 NGO 的資金,都是來自於國外的援助者,限制 NGO 收受外國捐款的數額、來源與用途,就等於是讓 NGO 徹底斷糧,達到使 NGO 無法營運,或者對政府讓步,不再針對敏感議題進行批評。

這樣的套路可謂屢見不鮮,除了較為人所知,於今年 1 月1 日生效的中國境外 NGO 管理法,尚有印度政府於 2010 年通過的外國捐款管理法(Foreign Contribution Regulation Act,FCRA)、埃及以掃蕩恐怖組織為名對人民團體加強監控,要求 NGO 在收取外資前,必須經過政府審核的新法,以及烏干達國會授權成立的國家委員會,此委員會不僅有權強制解散那些「危害國家利益」的非政府組織,還得以對其成員提出檢控。

在以色列,非政府組織如今必須應付來自政府、日益繁重且細瑣的財務與工作報告監察要求;在俄羅斯,NGO 若從國外獲得資金並從事那些定義極為模糊的政治活動,甚至可能會被以間諜罪起訴;而在衣索比亞,由於政府於 2009 年修法,將非營利組織被允許收受的外國捐款比例壓制到整體收入的 10%,亦造成大量 NGO 因財務困難而倒閉。

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會出現這種對 NGO 緊縮控管的法案,當然不是純粹為了立法意旨中常見且冠冕堂皇的「確保 NGO 財務透明」。其條文中往往明言規定,基於「防止國外勢力干涉本國公共利益」,政府有權利對每一筆給予 NGO 的海外捐款,做出是否合法的審核。在實際操作上,各國政府亦往往要求非營利組織必須於政府允許的銀行中開設特殊帳戶,作為跟外國資金的單一對口。政府亦有權在確保 NGO 財務透明的名義下,對非政府組織與其工作者的銀行帳戶,進行檢查且毋須事先知會。

而最讓人感到不安的,是政府有權擅自界定哪裡的外國捐助者帶有「政治意圖」,或者 NGO 的哪些作為是「危害國家利益」,是「背後有外國勢力操縱」,這種可被無限上綱,缺乏制衡的行政裁量權,讓政府得以恣意以吊銷收受外國捐款許可證等方式,切斷 NGO 來自外國的金援。

至今,已有超過 50 個國家以規範 NGO 收受境外財務為藉口,通過對 NGO 的財務監管法令。然而法令之外,對收受國外資金的 NGO 做出打壓的國家,數目勢必遠超過於此。非正式的騷擾、恐嚇與妖魔化,以及透過增加 NGO 對口官僚時作業程序的行政成本來增加負擔,這些作為都是這些國家在對付有外國資金背景的 NGO 時,慣常使用的伎倆。

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細看這些國家,大致有幾個共同點。首先,大部分位於非洲、中東、南亞與南美地區;再者,大部分都是每年人均收入低於 2,000 美元的貧困國度。若以國際援助資源投注的比重來看,這些國家亦可被視為接受最多外援的地區。以政治制度觀之,這些國家裡只有不到 3 成,有著成熟運行的民主制度。而在大部分的國家裡,無論是否屬於民主制度,政治競爭與衝突的張力皆較其他國家來得強烈。

上述這些共同的特質,或許解釋了會透過立法來對 NGO 採取緊縮監管措施的國家,其背後的考量。在全球化、邊界日益模糊的時代,非政府組織是一個帶著問題意識、深入國家社會每個角落的行動者,卻又同時能與那些國家機器無法觸及的國外社群擁有深厚的政治關係與財務連帶。這種既跨界又深入的力量,讓無法將其有效納入統治卻又飽受非營利組織跨國串連倡議壓力的各國政府,視其為統治秩序與社會規則的挑戰者。

當一個統治集團在外國政治勢力前感到懦弱、無法對反對勢力有所控制時,其統治基礎很可能產生動搖。這種對於權力的不安全感,即是非政府組織遭受國家機器越來越多的敵意,最關鍵的理由之一。

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事實上,早在 2012 年,聯合國人權事務高級專員辦事處就已對各國加強監管 NGO 的趨勢表達高度的關切。「非政府組織、工會、人權工作者、學者、記者等公民社會成員,在一個國家爭取人權保護的過程中,能發揮至關重要的功能。」聯合國人權事務高級專員 Navi Pillay 說道:「政府需要了解,與公民社會合作,並不意味著無能或暴露弱點。在很多政府應該努力去做或無力做到的事情上,與公民社會合作,是一種建立更好、更具包容性社會的方式。」

令人感到悲觀的是,隨著孤立主義的瀰漫,以及右派興起的浪潮,這股另立新法,或是利用現有的法律與行政工具來騷擾接受外資的 NGO 的打壓浪潮,早已不再是開發中國家的專利,而也吹向了發達且民主制度穩健的歐洲。「我們不是意圖與公民社會對抗,我們要對抗的,是那些有外國利益在背後支持的政治活動者。」匈牙利總理維克多奧爾班(Viktor Orban)如此說道。他所領導執政黨於 2016 年底,通過法案要求非政府組織工作者強制申報財產。以推廣民主政治、人權、經濟、法律及公民社會培力為目的的美國開放社會基金會(Open Society Foundations,OSF),在匈牙利長期支持的 60 餘間 NGOs,如今正遭到奧爾班政府以頻繁的審計查帳等作為,試圖癱瘓運作。

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非政府組織凋零之際,也將是公民社會枯萎之時。然而,在諸多對 NGO 採取緊縮管控態度的國家裡,主流民意卻也是一面倒地支持政府對非政府組織採取更為強硬的立場,這又是為什麼呢?

或許是因為,以弱勢族群及較不主流的立場為關懷標的的非政府組織行動,本來就與社會的主流族群與立場有著緊張關係。與其說非政府組織激起了統治者的危機感,不如說非政府組織在社會中的倡議發生,挑起了將這些社會不公不義視為理所當然的主流族群的敏感神經。有心的政治人物透過將非政府組織的行動與外國勢力劃上等號,並操作帶有排外情節的民族主義,強調傳統價值與生活方式將被從外而來的力量所顛覆,將很容易激起人們對非政府組織的反感,甚至對其遭到的打壓拍手叫好。

公民社會內部的緊張,才是讓國家機器得以上下其手的原因。一旦 NGOs 批評性的聲音消失,也就不會有更為深入的政策討論,國家機器亦得已安穩治理。對非政府組織的考驗,或許也正是對公民社會裡每個成員,如何堅守原則的考驗。


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陳岱嶺

陳岱嶺

臺大公衛雙主修社會學畢業,前駐外公共衛生長期志工,目前於研究所鑽研國際衛生。外表看起來有點老成的 24 歲小伙子。喜歡想東想西,動手實踐創意,朝發展工作志業持續前進中。

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