在強權夾縫中尋找和平之道的「入世教宗」，安南：「聯合國祕書長是非常寂寞的職位。」
編譯／賴慧玲
聯合國的祕書長常被人形容是「入世的教宗」：充滿道德權威、看顧眾人，但缺乏任何實權。維持國際和平是他責無旁貸的工作，但他能運用的工具只有敏銳的政治嗅覺和說服溝通的技巧。其中，話語輕柔、冷靜自持的科菲．安南（Kofi Annan） 無疑是最具代表性的一位。
「從很多方面來說，科菲．安南就是聯合國的化身。」現任祕書長古特雷斯 （António Guterres） 追憶：「他帶著無比的尊嚴和決心從組織中脫穎而出，帶著聯合國走入新的千禧年。」
今（2018）年 8 月 18 日，安南病逝於瑞士，享年 80 歲。這位迦納籍外交官的成就，如同世人對聯合國的評價一樣褒貶不一。自 1992 年起擔任副祕書長暨聯合國維和部隊 （United Nations Peacekeeping）主管，到 2006 年底卸任秘書長期間，身居高位的安南見證了人類歷史上的重大慘劇，以及劃時代的突破進展。
2001 年，安南與聯合國共同獲得諾貝爾和平獎。圖為安南在聯合國紐約總部進行的獲獎記者會。圖／ @ UN Multimeddia
讓聯合國起死回生的改革者
安南是第一位從聯合國內部晉升至最高位、也是第一位出身自撒哈拉以南非洲地區的祕書長。1938 年出生於英國殖民地黃金海岸，19 歲生日前夕親歷新國家迦納自英國獨立誕生，讓他深信「改變，即便是最激進的革命，是可能的」。之後安南赴美求學，24 歲時在世界衛生組織（World Health Organization，WHO）任預算專員，之後陸續在聯合國其他組織擔任人資、金融、員工安全等資深職位。
1997 年起，安南獲美國支持成為第 7 屆祕書長。上任後，他旋即著手改革聯合國預算問題與成效不彰的組織沉痾，包括刪減紐約總部 1000 個工作崗位、要求美國償還聯合國債務、 建立「聯合國建設和平委員會」（the Peacebuilding Commission） 和「聯合國人權理事會」（the Human Rights Council），以及創設「全球防治愛滋病、結核病和瘧疾基金」（Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria）。
安南力推「千禧年發展目標」（Millennium Development Goals，MDGs），說服各國共同為全球健康、教育、貧窮問題和人類福祉而努力，為今日聯合國「永續發展目標」（Sustainable Development Goals，SDGs） 打下基礎。2001 年，安南以「改善世界秩序及和平」與「為組織注入新生命」等貢獻，與聯合國共同獲得諾貝爾和平獎的肯定。
「安南於祕書長任內，投注了很多時間在挽救聯合國和他個人的聲譽。」 歐洲外交關係委員會政策研究員理查・高恩 （Richard Gowan）表示：「安南和他的智囊團成功地讓聯合國的運作起死回生，並在剛果和利比亞等衝突地區進行新的介入行動。如果安南沒有讓聯合國重拾非洲維和的任務，該組織在維護全球安全的可信度將不如今日。」
安南在 2006 年聯合國 AIDS 高級別會議（High-Level Meeting on AIDS）期間，與 HIV 帶原者會面。圖／ @ UN Multimedia
生涯最大挑戰：反對美伊戰爭
安南上臺時，蘇聯解體不過 5 年，國際關係的重組促成聯合國安全理事會（安理會）一連串的改革行動。然而，2001 年美國紐約遭受恐怖攻擊，使安理會的焦點迅速轉向對抗崛起的伊斯蘭恐怖主義。這樣的轉變不僅讓安理會分化成反戰的歐洲成員國與主戰的英美兩派，甚至演變成安南職業生涯中最大危機。
「安南相信，戰爭中每個人都是輸家。」前聯合國難民署紐約分部主任皮耶爾∙貝特朗 （Pierre Bertrand） 說。安南堅持，聯合國是外國力量干預他國的「唯一正當性來源」，並向媒體批評，小布希政權未經安理會同意即在 2003 年出兵伊拉克是「不合法」的行為。
安南的直言不諱為他贏得了反戰者的盛讚，卻也讓他成為美國主戰派的眾矢之的。不久後，聯合國早先援助伊拉克的「以油換糧」（oil-for–food） 計畫爆發貪污醜聞：1998 年得標的瑞士公司 Cotecna Inspection Services 曾賄絡在該公司任職的安南之子。2005 年獨立的調查報告顯示，安南對此並不知情，但事件曝光後他未能及時積極介入調查，讓他遭受對手的嚴厲抨擊，包括指控其腐敗並要求下臺。（參考：BBC NEWS Q&A: Oil-for-food scandal）
安南並未因此退讓。他在 2006 年卸任前最後一場演說中，繼續痛擊小布希政權假藉對抗恐怖主義之名侵犯人權。「當使用權力，特別是軍事力量時，唯有能說服世人這項武力行動的目的正確，且立基於普世規範所設定的共同目標，才會被視為具有正當性。」
2005 年，時任聯合國祕書長的安南為當年（2005）度聯合國建設和平委員會開幕。圖／ @ UN Multimedia
儘管安南敢於批判強權，安南的傳記作者詹姆斯∙特勞布 （James Traub）卻直言，世界強權們「並不想要一個強大的祕書長」。安南向他坦白：「聯合國祕書長是非常寂寞的職位。」
美伊戰爭也反映出聯合國的軟弱無力。在海珊的殘暴政權與美國侵略性的行動面前，聯合國一籌莫展。安南麾下沒有軍隊可供其指揮，而且還必須仰賴美國提供聯合國所需的大筆經費。一位曾與安南密切共事的前聯合國官員透露，安南常因美國杯葛而倍感挫折。
錯判情勢無法阻止種族大屠殺，成生涯敗筆
安南以改革者之姿普遍獲得世人讚譽，但也常被批評者指責其績效不佳。
1992 年起，安南擔任聯合國維和部隊主管期間，未能阻止 2 次大屠殺的發生，是他職業生涯中的最大敗筆：1994 年，安南誤判情勢，阻止接獲大屠殺情資的聯合國部隊介入維和，最終導致 80 萬盧安達圖西族人慘遭屠殺；1995 年，前南斯拉夫共和國境內發生斯雷布雷尼察 （Srebrenica） 大屠殺，在由聯合國維和部隊駐守的「安全區域」內，8000 名波士尼亞男子遭到塞爾維亞族軍隊入侵殺害。
安南事後反省道：「（盧安達）種族大屠殺之後，我理解到當時我還可以做得更多，我應該發出警告並召集支援。這個痛苦的回憶，連同波士尼亞與赫塞哥維納的記憶，影響了我之後身為聯合國祕書長的諸多思考和行動。」
2005 年下葬的斯雷布雷尼察大屠殺 610 位遇難者。圖／Emir Arven @ Wikimedia Commons
接任聯合國祕書長後，他從錯誤中學習，致力發展和推動「國家保護責任」（Responsibility to Protect）。在安南的遊說下，成員國同意當人民的權利與需求不受該國政府保護時，安理會將可以人道理由授權強力介入，保護人民不受種族清洗、戰爭和違反人道罪行的迫害。
然而，也有評論者認為，這項倡議立意良善，效果卻令人存疑。安理會討論美國出兵伊拉克一事即是明例。世界強權們並非不同意這項原則，而是在威脅的嚴重度、比例、成功機會等衡量上爭論不休。因此，通過這項原則並無法確保聯合國能夠積極介入未來的衝突事件。聯合國不作為的關鍵不是法律上的枝微末節，而是取決於世界強權的政治意願。
周旋於強權及各種利益衝突之間的安南，顯然對此困境了然於胸。初掌聯合國祕書處時，俄羅斯代表曾引用聖經中「上帝以更少的時間創造世界」來質問聯合國改革過慢，安南回答：「大使先生，您說的沒錯。但是上帝有個獨一無二的優勢：祂是獨自工作。」
畢生追求和平、正義與人權，退而不休
2006 年卸下聯合國祕書長職務後，安南持續以幹練的外交技巧投入各項促進世界和平、人權和經濟發展的工作。2007 年，他創立「科菲・安南基金會」（Kofi Annan Foundation），致力捲動更多政治意願參與這些志業。
基金會網頁的組織宗旨寫道：「大多數的情況中，我們已經具備解決貧窮、武力衝突、國家治理不善等迫切問題所需的專業和證據。讓我們裹足不前的，是缺乏能夠指認並提供解決之道的領導力或政治決心。」
安南在 2000 年的一場演講中簡述他的哲學：「我們學到，權力應該共享，從家庭中的兩性平權開始，到最高階的國家與國際體系。壓迫並不是貧窮的反面，發展也不是自由的替代品。貧窮和壓迫攜手並進，而真正的發展指的是能免於貧窮與壓迫的自由。我這個世代的非洲人在慘痛的經歷中已經學到：唯有人民免於貧窮，國家才能真正稱做民主；而唯有人民不被排除在權力之外，國家才能真正發展。」
安南基金會最顯著的成就之一，是協助肯亞反對黨領袖與前總統達成「權力分享協議」（power-sharing agreement），成功制止已造成上千人死亡的選前暴力衝突繼續蔓延。其他成果還包括支持奈及利亞、墨西哥、馬來西亞及辛巴威等國家發展民主與正直的選舉，促進西非地區改善毒品政策並對抗飢餓，幫助衝突後地區重建和平，以及培養青年領導力等。
除了基金會的活動，安南亦活躍於許多跨國組織和行動，包括自 2013 年起擔任由前南非總統曼德拉建立的人權組織「The Elders」主席，2012 年受聯合國與阿拉伯國家聯盟委託擔任敘利亞聯合特別代表，尋求內戰終止之道，並在 2016 年受緬甸政府委託，擔任羅興亞危機獨立調查委員會主席。
安南對非洲的發展著力甚深。他是非洲綠色革命聯盟 （Alliance for a Green Revolution in Africa，簡稱 AGRA）的創會主席。AGRA 致力發展快速、永續的小農農業來促進非洲的糧食安全，旗下投資的計畫包括土壤再生及健康、種籽改良、擴展市場通路，以及透過農產品價值鏈來增進能力建構與投資。他也是非洲進步委員會 （Africa Progress Panel） 主席，該委員會致力向最高層級政府人士倡議，推動非洲公平而永續的發展。
國際特赦組織祕書長庫米．奈度 （Kumi Naido） 認為，安南的辭世讓世界損失了一位偉大的領袖。「這個世界將深深懷念安南在促進世界和平與正義的投入和熱情、他畢生捍衛人權的努力，以及他充滿尊嚴又優雅的領導風範。今日世界，比過去更迫切需要這些特質。」
2012年，受聯合國與阿拉伯國家聯盟委託擔任敘利亞聯合特別代表的安南（中）與敘利亞外交部副部長 Faisal Makdad （右）在大馬士革會面。圖／ @ UN Multimedia
外交遊戲高手人生謝幕
安南生前曾向記者自嘲：「我過去常說，SG 這個縮寫代表的不是『祕書長』（secretary-general），而是『代罪羔羊』（scapegoat）。」毫無疑問，領導聯合國這樣複雜的國際機構絕非易事，只有願意妥協的領導者才能勝任。為了推進更重要的任務，手無實權的聯合國祕書長勢必得對一些人道慘劇和災難性後果睜一隻眼、閉一隻眼。
安南任內的表現，證明了他是這個外交遊戲的箇中高手。也因此，他的職涯紀錄除了令人印象深刻的成就，也有徹底的失敗。如今，安南已從國際外交平臺和人生舞臺上謝幕，他所做的種種決定是否正確、他在善與惡之間是否取得了正確的平衡，只能留待歷史定奪。
延伸閱讀：
國際人權組織聯手抨擊：美國退出人權理事會，將失去領導世界的舞臺、使人民受苦
參考資料：
The United Nations-Kofi Annan’s Reform Plan, the Economists, 23/05/2005
Kofi Annan: Former UN Chief and Nobel Peace Prize Laureate, BBC, 18/08/2018
Kofi Annan, UN Leader Who Won Peace Prize, Dies at 80, Bloomberg, 18/08/2018
Kofi Annan, Former UN Secretary General, Dies, the Guardian, 18/08/2018
Lessons of Leadership from Kofi Annan, Obama Foundation, 18/08/2018
Kofi Annan Obituary, the Guardian, 19/08/2018
Kofi Annan: A Complicated Legacy of Impressive Achievements, and Some Profound Failures, the Conversation, 19/08/2018
Kofi Annan Harbored Plans for Reform, but Encountered Backlash, the Wall Street Journal, 19/08/2018
Kofi Annan Was A Strong Voice for Peace. Rwanda Was Where He Fell Short, Washington Post, 20/08/2018
Kofi Annan Helped Define the UN, in Success and Failure, the Economists, 23/08/2018
Kofi Annan Foundation (https://kofiannanfoundation.org/)
