風災後的重創,究竟是天災還是人禍?

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2016.7.8 全毀的燈飾傢俱行

 

編按:

2 個半月了,為什麼我們還在討論尼伯特?

莫蘭蒂和馬勒卡來了又走,尼伯特災後尚無能重建的家戶再受重創。為什麼?不是因為一個又一個颱風「剛好」襲擊了臺東。事實上,尼伯特中的臺東也好,莫蘭蒂期間的高屏也罷,在看似隨機的自然災害中,一個族群總會因為繁複的行政體系、資訊落差、資源斷層、援助體系失衡等人為因素,將原本的弱勢不斷篩出社會安全網外。更可怕的是,我們以為的弱勢,其中總會有更無法想像的極端弱勢,透過每一次災害不斷顯現。(參考:百年強風肆虐後 2 個月,臺東重建問題再浮現

一個健全的社會,理應有能力帶著貧弱共同成長、前進,而不是眼不見不淨。NPOst 執意討論尼伯特,並不是執著於一個「比較不一樣」的風災,相反的,僅是要以此切入,討論臺灣小島反覆受到「相似的」重創,究竟問題出在哪裡?如果每一次的災情其實都來自於人禍,那麼下一次,我們是否有能力將彼此照顧得更好?

本篇作者蘇雅婷,從莫拉克開始便積極投入臺東災後重建,此次再經歷尼伯特(莫蘭蒂、馬勒卡),9 月 29 日臺北社企大樓,我們積極邀請每一個關心臺東、關心臺灣的你我,來現場與她、與在地部落和社福團體,一同探討臺灣的災後重建之力。

現在就報名:公益爆米花#44|百年強風肆虐後,臺東給我們的一堂災後重建課

 

文/蘇雅婷 鯉魚山城鄉文化會社成員

尼伯特至今已過 2 個多月,莫蘭蒂颱風旋即而來,臺東仍有相當多房屋受損未修復,遑論農業復元。中小學校舍修復率在開學前也僅達 3 成,與地方政府全部修復完畢的承諾保證形成強烈對比。

「災難,會把平日就積弊難解的問題,一次暴露出來。」

這句話是我 2009 年參與臺東縣莫拉克風災重建時,一位長輩所說的睿智之語,爾後它成為我初到偏遠原住民部落認識各種矛盾現象的理解詞。面對重建難題,能解的、不能解的、快解的、緩解的,彷彿有所依循,不能放下的也要學著放下。

根據氣象局統計,臺灣在尼伯特颱風的前 120 年(1897-2016 年)間,共有 218 個颱風登陸。其中在臺東縣登陸的颱風就有 69 個之多,也就是說,平均每 2 年就有一個颱風從臺東縣登陸。頻繁的過境,臺東人早已習慣,照理說,地方政府防颱、救災和重建的經驗應該相當豐富,但此次尼伯特颱風救災過程之混亂,宛如新手上路。

未命名

客家臺錄製香蘭村村民大會統計(2016.8.13 攝)

強烈颱風尼伯特,超過 17 級陣風的破表紀錄使臺東市、太麻里鄉和卑南鄉遭到重創,被形容宛如《明天過後》的災難場景,全縣損失估計超過 40 億元。

從此次臺東尼伯特政府救災和重建過程出發,我依災後清理、災損救助和災後重建 3 個階段,梳理我所見的災難重建中浮現的社會矛盾,希望我們能對颱風救災與重建有深刻的反思。

縣府救災牛步,訊息傳遞靠委外公司

尼伯特颱風是今年首度襲臺的颱風,迅速轉成強烈颱風的發展趨勢備受媒體矚目,但各國對它登陸的路徑預側,從北臺一路南修至東臺,最後預測可能從花蓮與臺東之間登陸。豈知當颱風沒有影響臺北,就宛如颱風沒來過一般,7 月 8 日颱風夜裡,因為突發的松山火車站爆炸案,使媒體焦點全部轉向爆炸案現場的實況轉播。

天稍亮,發現家門外處處險阻,盡是被吹落的鐵皮、水塔、樹枝樹葉和倒塌的大樹。加蓋屋頂連同 C 型鋼也可以被吹到幾十公尺外的巷弄間,硬生生橫阻在路口。大馬路上面北的商家招牌幾乎無一倖免,路上滿是櫥窗被吹破的碎玻璃。清理非靠吊車、大貨車、破壞機具不可。

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面對百年前所未見的劫難,縣內每家每戶都受損的龐大清理工作難題,臺東縣政府 8 日上午卻只派役男和小科員接電話,即使縣長在下午 4 點召開記者會,卻僅指示環保局清理市容(參考:縣府擺爛 市長出國),爾後 9 日和 10 日,正好是週末假期,救災資訊的發佈居然主要靠一個委外的顧問公司所承攬的官不官、民不民的臉書平臺「臺東不一樣」發佈募款和招募志工訊息,只鼓勵民眾打電話到 1999 專線通報、詢問及報名志工。

豈知,電話打到 1999 付費專線卻是一問三不知,接線生回以「我把你的問題記下來,再跟你聯絡」。這通電話當然是石沈大海,不會回覆。1999 專線是縣府花錢委外的外包公司,救災政策不明,卻推給一個不清楚狀況的外包公司接手。

此時,身為救災第一線的各民生基礎設施修復人員、環保局人員、村里長和村里幹事最悲慘了,尤其是村里長,在沒有人力和機具馳援下,既要勘災又要被村里民叫來叫去,協助解決各種疑難雜症。各村里如果平日有社區組織者,尚可動員志工清理社區環境,無社區組織者,有的村里長擺爛,有的村里長自己淪為清潔工,讓人不忍之餘,不免也為工作不得法搖頭。

市區巷弄間,有頗多對里長的抱怨。縣市政府救災資訊不透明、功能不彰,習慣仰賴人際關係的臺東還是凡事找里長。「誰叫他要當里長」、「我說的,里長又沒有做筆記,一定是應付應付啦」、「這里長是 X 族的,只會照顧自己族人,不會照顧我們啦!」里長的逐戶清查,最後會反應在什麼地方,靠什麼管道反應,里民也不知道。除了社區內的族群矛盾,身為災難上下樞紐傳輸位置的里長功能在此時顯得失能與不足。

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屋頂飛走的家戶

此時,里長平日是否和議員、官員和立委交好就大有關係。有關係,敢要人要資源的,快速搶得救援先機,沒關係的,只好等看何時才會輪到關愛的眼神。校園清理也發生類似狀況,社會處志工招募平臺上演立委、議員、代表和有力人士搶人大作戰,需求端和供應端的媒合,不是按縣府權責單位依急迫性和區域性指揮調度,關係政治的叢林法則亂象叢生,志工與車輛機具調度,變成地方民代另類的選民服務。直到改由行政院工程會指揮調派救災清理人力時,情況才有所改善。

9 日,行政院長林全視察臺東,晚間回到災害應變中心做出 8 點指示(參考:尼伯特重創臺東 林全勘災:撥款 8 億助重建),救災工作總算才有比較明確的方向。除了由中央撥付農損和災損經費,以及國軍救援,林全首開先例每戶以 2 萬元上限的房屋毀損專案補助,快速緩解沸騰的民怨。

市容清理 全靠軍方及六都

緊接著,擁有豐厚硬體設施的六都首長馬上表態支援。從 7 月 10 日起紛紛派人力、機具馳援,協助清理倒伏道路的路樹、散落的鐵皮和中小學校園。國軍也投入幾千人次與重機具協助清理。從報載所知,六都總共動員 472 人,260 輛車(如下表),各有責任區域,每天一早在臺東體育場待命分配工作,受行政院吳宏謀政務委員指揮調派。

六都支援臺東縣道路清理及學校環境清理統計表

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資料來源:聯合報,製表:蘇雅婷

六都機具人員到位,光是車頭前掛紅布條標注來自何處的架勢就很驚人,臺東連一塊印字的紅布條,都要到高雄印刷再送回來,經費不足就更不用說了。看到國軍和六都環保局人員在路上開小山貓、吊車、抓斗車清理環境,著實令人興奮,是鄉下窮酸縣民看到六都新式設備的豔羨,也感佩其團隊搭配的工作效率。

但清理道路的順序為何?物件選擇為何?邏輯為何?訊息無法透明,只好日日監看橫阻在路口的鐵皮屋頂,何時會被拆解,社區垃圾何時能清運走,耐心等待。

宣誓復原的假象,讓偏鄉和農民再被次等化

7 月 13 日 臺東縣長黃健庭召開尼伯特颱風重建說明會,表示「臺東站起來了」,市容已恢復九成,力拚 15 日完成災後復原工作,16 日起各項活動恢復正常。與知本飯店業者同聲號召來臺東觀光與消費,並預告 16 號將在知本溫泉舉辦的熱氣球光雕音樂會。(參考:熱氣球光雕感恩 黃健庭:幫台東就來觀光)縣長此語一出有人叫好,有人大罵,叫好的是飯店民宿等仰賴觀光財的業者,大罵的則是才剛復水復電,終於得以跟外界連繫的鄉村地區,還有損失慘重無語問蒼天的農民。截至那時,還有山區 335 戶停電修復困難。(參考:尼伯特颱風各單位處置工作資料彙整

縣長的宣誓雖有助提振臺東觀光與士氣,卻形塑臺東已快速復原的假象,募款力度大大衰減,志工停止招募,六都和行政院支援撤離,錯把臺東市容的復原當成臺東縣的整體復原,除了有掩蓋地方政府重建效能不彰之嫌,對極需資源進入的偏鄉和極需志工協助清理農園的農民們,無異是再被次等化的打擊。

臺東縣長黃健庭與太麻里鄉長程正俊

臺東縣長黃健庭(中)與太麻里鄉長程正俊(左)視察香蘭村舊香蘭聚落

許多偏遠山區道路不通,斷水斷電又斷訊,災難訊息傳不出來,救災資源亦難以進入,孤島中的孤島效應很容易就在處處高山阻隔的臺東發生。當臺東市首先獨攬大部分救災清理的資源與目光後,本該要將關注焦點轉向鄉村與農業損害救援,但抽走人力,回到常態的政策宣示,卻強化中央和六都只看見臺東市,看不到其他偏遠地區。

如果我們感嘆臺東人處境邊陲,城鄉差距,資源分配不公,救災時,我們是否也複製了同樣的邏輯,加深市區與鄉村間的差別待遇,惡化城市對鄉村的吸磁效應,讓原鄉更加空洞化?

再者,受災並非不能鼓勵遊客觀光,臺東觀光的吸引力本來自好山好水,親臨臺東正是要見證大自然無情的破壞力,乘著熱氣球飛上高空,看見受傷的大地,看見人為設施的渺小脆弱,燃起敬天畏地的謙卑情懷,協力更弱勢者度過難關。同時讓外界看到臺東下一階段的家園、農園重建,更需要有能者幫助,而地方政府應該繼續扮演內外媒合的角色,這才是協助臺東人站起來的意義。

可惜,結果卻是以恢復 9 成的假象,拿熱氣球當賣點,填補觀光業者損失的招攬舊詞,掩蓋掉既存於臺東縣內的階級矛盾,把觀光業者和弱勢居民的重建利益對立起來,讓災難變成自我消費和被別人消費的工具,更強化了臺東是服務都市人的「後花園」邏輯。

無怪乎在熱氣球光雕音樂會後,有知本地區里長抱怨山區路面和災後垃圾清理未完,觀光客到來後造成塞車,垃圾爆量,除了更增加困擾,還被觀光客抱怨到處都黑漆漆,說已恢復根本騙人(道路路燈尚未修復通電),實在得不償失。

尼伯特一週後,「台東不一樣」粉絲團發出的照片/圖片來源:「台東不一樣」粉絲團

尼伯特一週後,「台東不一樣」粉絲團發出的照片/圖片來源:「台東不一樣」粉絲團

救災重建,中央與地方政府責任不清

重大災變,地方政府人力和經費有限,需要中央政府立即投入資源來支援應變,中央與地方需密切合作。但是,到底誰來為救災和重建負主責?中央、縣轄市到鄉鎮公所間的三級政府關係,這次反映在尼伯特風災救援工作上,讓人非常無奈。

首先,尼伯特救災重建為何等到林全院長指示,政策才明確?有前議長為臺東縣政府緩頰,說地方人力和經費不足,救災政策需中央核定,地方只是執行中央政策的角色。事實如此嗎?檢視「災害防救法」共 52 條規定,裡面將災害應變體系定位在各層級首長僅相互會報,各項計畫由中央核定,但不同層級政府該誰負責,卻非常不明確。

確實,第 5 章「災害應變措施」第 27 至 31 條內容中,規定了很多應辦事項,但這些事項由誰來辦?是「各級政府」。不辦或無法辦怎麼辦?由上一層級政府協助。上一層級政府不協助怎麼辦?唉!真希望送去法辦。

再者,這麼多應辦事項,人力和經費來自何處?分工為何?法規規範也明顯不足。無怪乎每次災後往往上演中央和地方政府鬥爭戲碼,居民莫可奈何,只能哀嘆法令保障不足,或看各受災區爭取媒體和政治力關注的本事了。

20160714IMG_8864國軍清理舊香蘭 拷貝

2016.7.14 國軍協助清理房屋毀損廢棄物

重建的需求,政府與居民認知落差大

關於救災及重建工作內容重點,災防法所制訂的應變措施集中於災前防範、災難通報、避災疏散、硬體人力調遣和救援管理等,但人民所關心的自家生命財產安全復原和重建,僅見於零星救助措施。在金錢救助方面,通常要達到「房屋毀損不堪居住」程度,政府才給予「安遷補助」每戶每人 2 萬元,每戶上限為 10 萬元,並不適用於尼伯特風災大規模屋頂破損情況,因此行政院首開先例給予「房屋毀損專案補助」每戶最高 2 萬元。

其他補助則包含:死亡、失蹤、重傷救助、生活扶助(安遷、住宅重建重購、租屋、淹水救助、緊急物資賑助、生計困境、臨時工作、特殊事故慰問、保險便民措施)、農林漁牧救助、租稅減免、企業復原等(參考:尼伯特颱風災後救助及便民措施一覽表)。然而,規定多如牛毛的救助措施,大部分卻只適用於中低收入戶。救助金額杯水車薪,而且必須要進入政府繁雜的申請手續中,對很多偏鄉居民,尤其是原住民部落的老人而言,光要取得資訊就有困難,遑論看懂辦法,申請救助。即使行政院長林全指示農損和屋損補助「從簡、從寬、從速」,也因法規未鬆綁,公務員難以落實。農損補助期限也是拖到最後一刻,才又終於放寬了幾天。

2016.7.20 行政院長林全二度視察

2016.7.20 行政院長林全二度視察

在中央和地方協調的重建工作重點方面,也見政府和民間需求出現極大落差。民眾為房屋修繕,擔心沒錢、沒工、沒料,至今風災已過 2 個多月,強颱莫蘭蒂都再度來襲,修繕工作卻多還未完成。經濟規模甚小的臺東修屋產業,無法在短期內消化大量修繕工程需求,價格哄抬也讓居民望之卻步。臺東還有許多住戶,根本負擔不起十幾萬元的屋頂修繕費用,或貸款、或向親戚借、或等待慈善團體援助,更差的就用帆布遮頂度日,等有錢後再做打算。

民眾居家重建工作,除 2009 年所訂「莫拉克風災重建特別條例」,至今未有法規給予積極協助,但對於房舍全毀者,投注一生之力所蓋的自有房舍毀於一旦,一般人很難再買一棟回來,因此成為嚴重的居住問題。在私有財產當道的現代社會,民眾房屋因天災損毀的重建,到底是誰的責任?個別家庭、政府還是慈善團體?

以現在的制度看來,似乎歸諸於個人責任。原本對於社會安全網漏接的中低收入戶,尚有諸多慈善團體和宗教團體會去做部分承接照顧,只是,此次社會安全網漏接的族群已達眾多經濟收入低的違建戶,連政府的補助都拿不到。

災難頻傳,我們究竟能進步多少?

9 月 14 日莫蘭蒂強颱再度造成臺東、屏東、高雄、澎湖和金門嚴重毀損,未知這次是否適用尼伯特風災的屋損專案補助。但面對極端氣候,規模越來越大、越見頻繁的颱風,實在要開始思考災後的房舍重建,如何避災,政府政策如何給予協助。

在新政策未制訂前,政府並非不能扮演更積極的角色。例如,臺東縣政府本可進行調查,整合資訊,向其他縣市求援,加速民間修屋或民間資源的媒合,可惜縣政府未扮演這樣的角色,使弱勢者只能躲在眾人看不見的角落,暗夜哭泣。至今,政府應該都還不知道,臺東到底還有多少戶房屋災後未修繕。

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臺灣人對風災的耐受力強韌,但我們對災害防治與重建的政策卻還很落伍。猶記得莫拉克風災發生之時,社會各界大聲疾呼要成立災防專責機構,但在莫拉克重建條例 3 年執行完畢後,大家似乎就忘了教訓,而莫拉克風災重建所累積的經驗,彷彿沒經歷過般,至今未建立更親民的資訊、制度和標準化作業,每次受災,民眾如無頭蒼蠅一般,臺東縣政府提供資訊混亂、不透明及不親民,訊息發佈水準若此,實應大力整頓。

如果說,莫拉克風災教給我們的是異地安遷、國土規畫與山林保育等警訊,尼伯特 17 級陣風給我們的教訓則是瞬間大規模的摧毀力,莫蘭蒂超級強颱旋即又應驗了同等的摧毀力,再加碼雨災的侵害,破壞力之驚人,超乎我們想像。天災不可擋,但難道我們只能禱告祈求災難不要來嗎?每次都只能對賭災難不降臨我家嗎?

是時候檢視修正我們的災防政策及國土規畫政策了。臨時性的災害應變任務編組,已經無法因應極端氣候下、極端毀滅性的破壞力所需要的立即復原力。更重要的是,在每次責罵政府救災進度緩慢、救災靠人脈關係的同時,我們急需建立防災和復原的新制度。它不僅需要政府的革新,更需重新檢視土地政策,限制人為開發破壞,更需要民間社會的組織力。

尼伯特風災重建簡要大事記(整理:蘇雅婷)

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